Ausgaben steigen

Subventionen: So viel Geld könnte Deutschland einsparen

Stefanie Banner
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Politik und Wirtschaft

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15.1.2022, 05:58 Uhr
Ein gutes Beispiel für Subventionen, die nichts bringen, war 2009 die sogenannte Abwrackprämie. Immerhin hatte sie eine Befristung.

Ein gutes Beispiel für Subventionen, die nichts bringen, war 2009 die sogenannte Abwrackprämie. Immerhin hatte sie eine Befristung. © Andre De Geare, NN

Es klingt nach einer Sisyphusarbeit: Jedes Jahr veröffentlicht das Kiel Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel) seinen Subventionsbericht und legt offen, wer von Finanzhilfen des Staates und von Steuervergünstigungen profitiert. Das Institut macht auch Vorschläge, an welchen Stellen milliardenschwere Subventionen eingespart werden könnten. Doch was passiert? Nichts. Stattdessen steigen die Subventionsausgaben von Jahr zu Jahr - auf 206 Milliarden Euro im Jahr 2020, 2021 erreichen sie sogar einen Höchststand.

Aber das kleine Team, bestehend aus Claus-Friedrich Laaser und seiner Frau Astrid Rosenschon, wälzt unermüdlich weiter Haushaltspläne, Haushaltsrechnungen und Aktenordner mit Zahlen und stellt den sehr umfangreichen Bericht zusammen, der den Subventionsbegriff noch weiter fasst als der Subventionsbericht des Finanzministeriums - und entsprechend auf höhere Beträge kommt.

"Der Bundessubventionsbericht ist nicht ausreichend dokumentiert", sagt Laaser. Der offizielle Bericht verweise zum Teil auf den Agrarbericht oder andere Publikationen, um zum Beispiel Subventionen in der Landwirtschaft nicht ausweisen zu müssen. Dann seien die Verkehrsleistungen an die Deutsche Bahn nicht angegeben, weil diese zur Infrastruktur gehörten. Kurzum: Aus Kieler Sicht ist der Subventionsbegriff des Bundes fragwürdig, da jede Subventionsvergabe zum Ausnahmetatbestand erklärt werden kann und somit nicht im Subventionsbericht erfasst werden muss.

Bericht hat Alleinstellungsmerkmal

Dass Laaser und seine Frau, beide bezeichnen sich als aktive Ruheständler, noch immer an dieser Aufgabe festhalten, begründet er mit der "Bringschuld des öffentlichen Ökonomen". Zudem habe der Bericht, der seit 1998 als eigenständige Publikation herausgebracht wird und 1979 erstmals als Diskussionsbeitrag vom IfW Kiel veröffentlicht wurde, ein Alleinstellungsmerkmal. Laaser selbst erstellt das umfangreiche Dokument seit acht Jahren, seine Frau seit 30 Jahren als "Seele der Datenbank". Sie hat übrigens an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät (Wiso) der Universität Erlangen-Nürnberg studiert und dort bei Professor Horst Claus Recktenwald promoviert. Ein Großteil ihrer Arbeit am Subventionsbericht beruht auf dem damals Gelernten, erzählt der 66-jährige Volkswirt.

Das Ehepaar besitzt also eine langjährige Expertise und kann am besten beurteilen, wie sich die Subventionen in den vergangenen Jahren entwickelt haben.

Herr Laaser, geben Sie uns einen Einblick.

Die Subventionen in Deutschland haben stark zugenommen. In der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 gab es bereits einen Peak, dann gingen die Zahlen ein bisschen zurück, aber seit 2014 steigen sie wieder kräftig. 2020 wurden die Subventionen auf insgesamt 206 Milliarden Euro geschätzt, das entspricht Finanzhilfen von 138,6 Milliarden Euro - davon 63,8 Milliarden Euro durch den Bund - und Steuervergünstigungen von 67,5 Milliarden Euro. Für das Jahr 2021 haben wir nur einen Teilbericht mit den Finanzhilfen des Bundes veröffentlicht, sie liegen nun bei 87,2 Milliarden Euro - das sind fast 30 Prozent mehr als im Jahr zuvor.

Warum vergibt der Staat Subventionen?

Das ist die Gretchenfrage. Der Staat will durch Subventionen lenkend in Märkte eingreifen, wo er das Gefühl hat, dass externe Nutzen existieren, die von den Nachfragern durch ihre Zahlungen nicht entsprechend honoriert werden. Die Subventionsvergabe ist ein probates Mittel geworden. Alternativ könnte man auch Regeln erlassen und den Markt dazu bringen, alles selbst zu regeln. Aber es wird eben gerne Geld ausgegeben, um zum Beispiel Produktionskosten einer Ware zu senken, damit mehr davon hergestellt und nachgefragt wird, um so auch die externen Nutzen von Dritten mit abzugelten.

Ist das aber nicht unfair gegenüber denen, die keine Hilfe bekommen?

In der Tat ergeben sich durch selektiv vergebene Subventionen Verzerrungen. Zudem muss man die negativen Rückwirkungen auf der Finanzierungsseite berücksichtigen. Und selbst wenn Subventionen theoretisch gerechtfertigt sind, ergeben sich daraus Probleme. Es kann etwa sein, dass das, was man damit regeln will, gar nicht funktioniert. Ein weiteres Problem besteht darin, dass die Subventionen unerwartete Nebenwirkungen haben können, die nicht berücksichtigt wurden. Man erreicht womöglich das, was man erreichen wollte, richtet nebenbei aber einen großen Schaden an. Der Bundesrechnungshof ist einem neu veröffentlichten Bericht zufolge entsetzt über die Mittelverwendung bei der Deutschen Bahn. Dass etwas finanziert wurde, was nicht so sinnvoll ist, ist leider schwierig nachzuweisen. Doch die Gefahr besteht immer.

Dann entsteht auch schnell eine Subventionsmentalität nach dem Motto: Der Staat zahlt uns Geld, also können wir uns mit Hilfe von Interessengruppen einen Haushaltstitel schaffen. Statt auf Innovation wird dann möglicherweise nur darauf geguckt, wo es Fördergelder gibt.

Kann man hier die Abwrackprämie als Beispiel nehmen?

Ja, das ist ein gutes Beispiel. Mit der Abwrackprämie sollte die Konjunktur gestützt werden, jedoch gab es zum großen Teil Mitnahmeeffekte. Ein Großteil der Käufer hätte sich auch ohne die Subvention durch den Staat ein neues Auto gekauft. Das heißt, das Geld wurde zum Fenster rausgeworfen, ohne dass es mehr gebracht hätte. Man hat dabei natürlich auch bestehende Kapitalgüter mit gewissem Wert vernichtet beziehungsweise nach Afrika oder Osteuropa geschafft. Deshalb wurde diese Prämie auch sehr kritisiert. Immerhin war sie zeitlich begrenzt, was bei Subventionen eher wenig der Fall ist. Denn sobald eine Subvention existiert, wird man sie verdammt schwer wieder los. Deshalb sollte eigentlich jede Subvention mit einem Haltbarkeitsdatum versehen werden, zu dem sie dann automatisch ausläuft, damit man sich dann überlegen kann, ob diese noch gebraucht wird.

Haben Sie dafür auch ein Beispiel?

Wir sind vor allem sehr kritisch gegenüber den Landwirtschaftssubventionen eingestellt, weil diese zusammen mit der EU-Agrarpolitik den Strukturwandel behindern. Nur ist ein ganzer Wirtschaftszweig seit Jahrzehnten auf diese Zahlungen eingestellt, so dass diese nicht von heute auf morgen abgeschafft werden können.

Wie sollte bei der Subventionskürzung beziehungsweise -abschaffung vorgegangen werden?

Es bedarf erst mal viel Überzeugungsarbeit in den Regierungen und Parlamenten, Kürzungen in den Haushaltsplänen vorzunehmen. Widerstand ist hier natürlich von den Betroffenen zu erwarten. Deshalb plädieren wir für die sogenannte Rasenmäher-Methode, die alle bestehenden Subventionen um, sagen wir mal, fünf oder zehn Prozent kürzt. Es ist jedenfalls wahrscheinlicher, dass es einmal zu dieser Situation kommt, wenn es bei den Einnahmen des Staates eng wird. Sowas gab es auch schon 2003 mit dem Koch-Steinbrück-Paket (das Subventionskürzungen in Hessen und Nordrhein-Westfalen enthielt; Anmerkung der Red.)​​​​​​. Doch in den vergangenen Jahren waren ja die Steuereinnahmen immer recht üppig.

Nun möchte die Ampel-Regierung ziemlich viel Geld ausgeben ...

In dieser Situation ist es natürlich angebracht, sich einmal die Subventionen anzuschauen. Und wenn man dabei ist, sollte man sich wirklich alle angucken und nicht nur die, die kürzlich wegen ihrer Umweltschädlichkeit in der Diskussion waren. Unter jedem Stein, den man umdreht, findet man ein paar Cent, die man anderweitig gebrauchen kann.

Haben Sie Beispiele für kuriose Subventionen?

Sehr fragwürdig halten wir Steuererleichterungen, die mit dem ermäßigten Umsatzsteuersatz für Beherbergungsleistungen oder andere Dinge eingeführt wurden. Rennpferde sind da auch ein beliebtes Beispiel. Im Steuerrecht sind viele Einzelfallregelungen getroffen worden, um empfundenen Ungerechtigkeiten zu begegnen - aber leider entwickelten sich daraus wieder andere Verzerrungen. Bei unseren Kürzungsvorschlägen haben wir auch eine einheitliche, aber insgesamt niedrigere Mehrwertsteuer aufgelistet. Dann werden Pferde und Esel wieder gleichberechtigt. Ansonsten gibt es eigentlich nur wenig, worüber man den Kopf schütteln kann. Die Beschreibungen der meisten Subventionen klingen also nicht völlig absurd. Aber in ihrer Gesamtheit stellen sie ein Problem dar.

Welche Subventionen sehen Sie noch kritisch?

Da ist die Anwendungsforschung zu nennen, die sich kommerziell lohnt. Der Staat soll eigentlich nur die Grundlagenforschung fördern, die nicht unmittelbar kommerziell verwertbar ist. Kritisch ist zudem die einseitige Förderung der Elektromobilität, hier sollten auch andere Technologien einbezogen werden, was natürlich wieder zu mehr Subventionen führt.

Subventionsampel leuchtet oft gelb und rot

Um zu klassifizieren, welche Finanzhilfen und Steuervergünstigungen schädlich sind, wurde im Kieler Subventionsbericht 2018 die sogenannte Subventionsampel eingeführt - dort werden Subventionen gelistet, die den Staat jeweils mehr als 100 Millionen Euro kosten. Der Abdeckungsgrad liegt bei diesem Vorgehen dennoch bei 97,4 Prozent der gesamten Steuervergünstigungen beziehungsweise 92,3 Prozent der gesamten Finanzhilfen.

Rot kennzeichnet Zuschüsse, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ersatzlos zu streichen sind, Gelb‐orange widersprüchliche Subventionen, Gelb begründbare Subventionen, bei denen aber Sparpotenziale bestehen, und Grün zeigt aus verschiedenen Gründen unvermeidliche Subventionen auf. Dem Bericht von 2020 zufolge besteht mit 63,4 Milliarden Euro allein bei den Steuervergünstigungen ein erhebliches Kürzungspotenzial. Nur 3,5 Prozent der Steuererleichterungen sind grün markiert. Bei den Finanzhilfen besteht bei 51,2 Milliarden Euro ein mehr oder weniger großes Kürzungspotenzial.

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